近年来，面对国际形势的快速变化和地缘政治风险的增加，各国政府加强了对关键行业外商投资的监管，更加重视外国直接投资对国家安全、经济安全以及公共秩序的影响。在此背景下，欧盟也在不断强化其对外资的监管措施。一方面，欧盟建立了外国直接投资（FDI）审查的整体框架，制定了相关的合作审查机制，鼓励欧盟成员国设立本国的审查制度；另一方面，在“欧盟外国直接投资审查条例”出台仅三年后，欧盟在最新发布的“欧洲经济安全一揽子计划”中对上述条例进行了修订，进一步加强审查力度，包括拟强制性要求所有成员国制定审查工具、扩大投资审查范围等。中长期来看，这势必对全球企业赴欧投资带来深远的影响。
欧盟外国直接投资安全审查制度的发展历程
自2017年以来，欧盟持续在酝酿加强对外国直接投资审查管控力度。2017年5月10日，欧盟委员会发布了“关于利用全球化的思考文件”，讨论了欧盟及其成员国如何在确保全球化惠及所有人的同时，确保外国直接投资不会引发欧盟安全问题。随后的2017年9月，欧盟委员会发布了“在保护基本利益的同时欢迎外国直接投资的通讯”，该文件首次提出了制定覆盖全欧盟范围的外国直接投资审查机制的提案。2019年3月19日，欧洲议会和欧盟理事会正式颁布了“关于设立欧盟外国直接投资审查框架的第2019/452号条例”，即“欧盟外国直接投资审查条例”，该条例自2020年10月11日起正式实施。这些措施体现了欧盟在加强外资审查方面的决心，以及在平衡开放经济与保护关键行业和国家安全的需要。
值得指出的是，“欧盟外国直接投资审查条例”并未设立欧盟层面统一的外国直接投资审查制度，也未强制成员国采用外国直接投资审查机制。相反，该条例鼓励成员国根据自身情况设立各自的审查制度，具体审查要求和程序由各成员国通过其国内立法各自设定，并有权对在其境内进行的外国投资活动做出最终决策。此外，“欧盟外国直接投资审查条例”还建立了一种协作机制，使欧盟成员国之间以及成员国与欧盟委员会之间能够在外国直接投资审查方面进行合作。该机制为欧盟委员会及其他成员国提供了在认为某项外国直接投资可能影响欧盟或其它成员国安全时进行干预的程序，从而加强了欧盟对成员国外商投资管控的协调和监督能力。
截至2023年底，欧盟27个成员国中已有22个国家向欧盟委员会通报了国家层面的外国直接投资审查机制，爱尔兰、克罗地亚、塞浦路斯、希腊和保加利亚5国审查机制仍在开发中，其中爱尔兰于2022年公布了引入新的外国直接投资审查机制的立法草案，预计该审查机制将于2024年第二季度生效，其余4国也已经采取措施引入审查机制，但尚未发布明确的实施时间表。
“欧盟外国直接投资审查条例”执行情况
自2020年10月“欧盟外国直接投资审查条例”正式实施以来，为了能够全面掌握该条例在欧盟以及成员国层面的执行情况，欧盟委员会已连续发布了3期年度报告，详细跟踪分析了欧盟成员国审查机制的发展、成员国外国直接投资审查具体情况、欧盟审查机制合作的实施情况。根据2023年10月发布的《第三期欧盟外国直接投资审查制度年度报告》，2022年欧盟国直接投资审查情况主要发现如下。
第一，2022年具有外国直接投资审查机制的欧盟成员国共计提起1444笔交易审查申请，其中包括了外国投资者自主提起的申报和成员国审查机构依职权进行的审查。
第二，在这些提起审查申的交易请中，大约有55%的交易接受了正式的审查，该比值较2021年的45%有显著的上升。
第三，正式审查的所有交易中，86%的交易获得了无条件批准（较2021年73%有所增加），9%的交易被附加条件后批准，4%的交易被当事人撤回，仅1%的交易被否决（与2021年持平）。
总的来看，尽管欧盟加强了对外国直接投资的审查，但成员国层面的审查仍然保持了一定的开放性和灵活性。外国直接投资的绝大多数申请最终获得了批准，这反映了欧盟在维护安全和促进经济开放性之间寻求平衡的努力。
欧盟外资审查制度的进一步“升级”
然而，在“欧盟外国直接投资审查条例”生效的短短三年后，为应对不断变化的国际环境和日益增长的经济安全需求，欧盟在其最新发布的“欧洲经济安全一揽子计划”中对该条例进行了修订。这次修订进一步加强了外国直接投资的审查力度，同时也为欧盟成员国提供了更加统一和详尽的外资审查指导。
欧盟委员会于2024年1月24日发布的“欧洲经济安全一揽子计划”是以2023年6月“欧洲经济安全战略”为指导原则，旨在通过5项具体举措来增强欧盟经济安全，最大限度地降低因地缘政治紧张加剧和技术变革加速而带来的风险。
基于对过去3年中成员国依据现行“欧盟外国直接投资审查条例”通报的超过1200笔交易的审查，以及对当前欧盟法规运作的深入评估，欧盟委员会对“欧盟外国直接投资审查条例”提出了以下修订提案：1）确保所有成员国都建立有效的审查机制，促进与国内相关规则协调一致性；2）明确规定所有成员国必须审查外国直接投资涉及的最小行业领域范畴，确保关键领域的安全；3）欧盟将审查对象扩大到那些虽然为欧盟企业，但其最终控制权属于非欧盟的个人或企业所进行的投资，即欧盟将欧盟外实体拥有的公司在欧盟内部的投资纳入审查当中。
根据欧盟发布的修订提案的具体细则，我们看到欧盟次轮草案主要从两方面进一步收紧外资审查规则。
第一，欧盟要求成员国设立较现行审查条例更广范围的审查制度。一是，欧盟从“鼓励”成员国设立外国直接投资审查制度转变为“强制”每个成员国建立此类制度。这意味着在修订后的条例生效后15个月内，所有欧盟成员国必须建立符合新标准的审查机制。此举目的在于消除由于外国直接投资审查制度在成员国间的不均导致的监管漏洞，确保关键和潜在敏感的投资能够得到充分审查，从而增强欧盟整体的经济安全和抵御外部干扰的能力。
二是，修订提案在审查范围上做出显著扩展，将审查主体从原有的“外国直接投资”（FDI）拓宽到更广泛的“外国投资”（FI）。原条例下的外国直接投资主要指外国投资者为了在欧盟成员国开展经济活动并与资金投向的企业或项目建立和保持长久、直接之联系而进行的投资，其中包括使得外国投资者有效参与管理或控制的投资。而修订后的定义不仅包括“外国直接投资”，还包含了“境外控制的欧盟投资”，即外国投资者通过其在欧盟的子公司进行的类似于直接投资的活动。这一变更的背后逻辑在于，通过欧盟内的子公司进行的投资可能同样带来类似于直接自外国进行的投资的安全和公共秩序风险。
三是，确定了强制触发外商投资审查的“最低标准”。在现行条例中，虽然允许成员国基于国家安全和公共秩序的考虑对外商投资进行审查，但并未详细规定哪些情况下必须进行审查。修订后的提案指出，若外商投资涉及对欧盟具有重要战略意义的项目或计划（例如EU GOVSATCOM政府卫星通信计划、欧盟太空计划等），或投资目标企业在对欧盟安全和公共秩序至关重要的关键技术或领域（如先进半导体、人工智能、量子技术、能源技术、高级材料技术、关键医疗保健系统和金融体系关键活动等）中扮演了积极角色，则成员国必须对该项外商投资进行审查。
四是，修订提案将“安全和公共秩序”相关的考量因素从非强制性的建议转变为了强制性的要求，并对这些考量因素进行了扩展。在现有的审查机制中，当评估一项外商投资是否可能对欧盟的安全和公共秩序带来负面影响时，欧盟仅建议成员国考虑对特定领域的潜在影响，这些领域包括：1)关键基础设施，如能源、交通、水资源、航空和国防；2)重要技术和双用途产品，例如人工智能、机器人、半导体、网络安全等；3)关键资源的供应，比如能源和原材料；4)保护敏感信息，如个人数据保护；5)媒体的自由和多元化。而在修订提案中，欧盟不仅明确要求成员国在进行审查时应当考虑这些因素，而且还拓宽了应被考量的范围。此外，提案中还增加了对境外投资者背景的审查要求，并相应扩大了投资者应提交的信息范围，以确保成员国在审查过程中拥有足够的数据支持。
第二，修订提案显著加强了欧盟及其成员国在相互审查外商投资方面的协作与参与。一方面，提案强化了成员国之间及与欧盟委员会的信息交流与合作机制。当前条例中关于成员国间沟通的规定相对宽泛，仅要求被审查国考虑其他成员国的意见，但缺乏具体的反馈和沟通要求。而修订后的条例则设定了更为明确和严格的规范，确保审查过程的透明性和有效性。
另一方面，提案拟建立不同欧盟成员国之间的主动审查程序。该程序允许任何非直接受影响的欧盟成员国，或欧盟委员会本身，在认为某项外商投资可能对其安全和公共秩序，或对多个欧盟成员国或整个欧盟的安全和公共秩序带来负面影响时，主动发起审查。具体而言，若目标投资国尚未启动外商投资审查，其他成员国或欧盟委员会在投资完成后的至少15个月内，有权发起审查程序。在此过程中，目标投资所在国需与发起审查的成员国或欧盟委员会进行密切合作，以确保审查工作的顺利进行。
外资审查制度审查修订背后的中企投资考量
基于上文对现行“欧盟外国直接投资审查条例”及其最新修订提案的对比分析，我们认为未来在欧投资的中企须重点关注以下几方面内容。
首先，中企在欧洲的绿地投资活动将面临巨大的挑战。据柏林墨卡托中国研究中心和荣鼎集团发布的报告，2022年中国在欧投资总额为79亿欧元，其中绿地投资占比达57%，同比增长了53%，这是自2008年以来绿地投资首次超过了并购。中企绿地投资的激增主要是由汽车电池产业的大型项目推动，例如宁德时代、远景动力、蜂巢能源等中国企业在德国、英国、法国及匈牙利的投资建厂，这些国家的投资总额占中国在欧投资总额的占比高达88%。
虽然各欧盟成员国对于绿地投资是否纳入外商投资审查的标准不一，但是欧盟此轮修订提案建议所有欧盟成员国将绿地投资（包括设立新设施或新企业）纳入外商投资审查范围，尤其是当这些投资触及到关乎国家安全或公共秩序的关键行业时。若该规定正式立法，此举将不可避免地对中国投资人在太阳能、风能、新能源汽车、半导体等关键领域的绿地投资产生重大影响。
其次，中国在欧盟的子公司所从事投资活动也将被纳入审查。正如之前提到的，修订提案明确指出，“境外控制的欧盟投资”也将成为审查对象。这意味着，对中国投资者而言，即便其在欧盟拥有经济活动实质性的子公司，并通过这些子公司进行投资，这些活动也将受到欧盟成员国外商投资审查制度的约束。
再次，中国企业在欧洲的投资将遇到与在美国相似的挑战。欧盟的修订提案设定了强制性的审查“最低标准”，这些标准与美国外国投资委员会（CFIUS）的审查做法极为相似。这种变化对中国投资者意味着，在太阳能光伏、储能、电池、新材料等关键技术领域的投资将面临更加严格的审查。
最后，中国投资者将需应对欧盟更全面的审查。随着修订提案中对于更加严格和规范的信息交流与合作机制的设立，中国投资者在任何一个欧盟成员国进行的投资审查，可能会受到所有欧盟成员国及欧盟委员会的共同“审视”。虽然其他成员国和欧盟委员会无权直接决定投资审查结果，但这一增强的信息交流程序和对于审查的“最高关注”要求，可能会对审查流程的时效性和结果的确定性造成显著影响。
总的来看，随着欧盟外商投资审查条例的修订和强化，中国投资者在欧洲的投资活动，特别是在太阳能、风能、新能源汽车、半导体、电池和储能等关键领域，将面临更多的审查和监管。这些变化可能会影响到投资的确定性、交易的时间安排以及所需提交的信息详细程度。考虑到修订条例的通过和实施可能需要一段时间，中国投资者应抓住法案生效前的窗口期，提前进行详细的法律和市场研究，确保投资项目符合目标国和欧盟的规定。在投资策划阶段，应评估项目是否会触发审查，以及可能的审查结果，从而做出相应的风险评估和时间规划，确保投资顺利进行。
作者：陈玺，中欧陆家嘴国际金融研究院研究员
本文来源：第一财经
