从去年年底以来，中欧双边领导人互动频繁，共同表达了求同存异、务实合作，携手应对气候危机、维护世界和平繁荣的积极信号。基于双方领导人的共识以及中欧双方的共同努力，在过去几年复杂多变的世界政治经济环境中，中欧商贸关系呈现出强大的韧性。2022年中欧双边贸易额同比上涨23.1%，达到8563亿欧元，欧洲对华投资大幅度增长了70%，中国对欧投资增长了21%。
企业是中欧经贸合作的主体，高层领导人加强对话，为双方企业间未来的合作创造了良好的环境和氛围。近年来，在地缘政治因素影响下，我国企业面临的国际营商环境变得复杂起来，很多中国企业将战略重点转移到了相对友好的欧盟市场。
开拓欧盟市场要求企业对于欧盟经济政策制定的制度框架有所了解。作为一个超主权国家联盟，欧盟层面的经济管制政策相对于成员国的经济管制政策具有更高的法律地位。但是，由于涉及成员国间多元利益主体，欧盟经济管制政策的制定往往要经历一个漫长而复杂的协商过程。在这一过程中，欧盟委员会是政策法案的起草者，并且负责就草案内容向公众公开征询意见。欧盟委员会只有在法案制定过程中充分征询、吸纳了各方意见，才能最大限度保证法案在欧洲议会和欧盟理事会获得最终通过。对于企业和各类市场主体来说，欧盟委员会公共咨询的过程是其游说，并影响欧盟经济政策的核心渠道和机会。且不仅仅对于欧盟国家的企业如此，欧盟委员会的公共咨询是一个相对开放的系统，为来自世界各国的欧盟经济参与者提供了表达诉求的机会。
我们认为，中欧商贸关系的跨越和发展，需要更多企业主体的参与。参与到欧盟市场的中国企业也不能仅仅限于被动接受一切政策管制，应当积极利用欧盟的制度化渠道，充分参与到欧盟层面的政策讨论和协商过程中。下面我们将对中国企业参与欧盟公共政策咨询的情况做分析，并给出几点建议，希望对此议题感兴趣的相关者有所启示或帮助。
中国企业参与度有待提高
从国际范围的对比来看，我国企业参与欧盟公共政策咨询的程度，和中欧间商贸关系的紧密程度是不匹配的。欧盟用于公开公共政策咨询参与主体的“透明注册系统（Transparency Register）”显示，参与欧盟层面政策咨询的机构遍布世界各大洲。除了欧盟成员国自己的机构之外，参与最多的为美国机构（共有436家），约占所有参与机构总数的3.6%，其次为加拿大，共有45家机构参与，再其次分别为土耳其和日本，参与机构数分别为31和24。中国共有3家商贸协会和7家企业注册并参与其中。
中国香港企业和记（Hutchison）的欧洲分支是最早在透明注册系统注册的中国企业，其注册时间为2008年10月。最早注册的中国大陆企业是华为，2013年6月注册。截至2021年3月，华为已累计参与和欧盟委员会的政策咨询会议60次，主要议题涉及数字化时代、人工智能、数据、和研发创新领域。除华为以外，已注册的大陆企业还有大疆创新、中兴、阿里巴巴和海康威视。此外，中国驻欧盟商、中国国际商会、中国香港欧洲商会也不同程度地参与了欧盟委员会的政策咨询活动。
对中国企业参与欧盟公共政策咨询的建议
- 尊重规则，充分利用制度化渠道
在欧盟“透明度倡议（European Transparency Initiative）”框架下，企业可以通过制度化的渠道参与并影响欧盟政策制定。近年来，欧盟对于公共政策咨询的管理日趋透明化和规范化。2008年6月，欧盟委员会引入了参与方自愿注册制度。2011年，欧盟委员会和欧洲议会共同推出了透明注册系统，所有致力于影响欧盟委员会和欧洲议会政策制定和决策过程的组织或代表，可自愿注册并填报企业或组织的基本信息。所需填报的信息包括参与游说所投入的资源信息，致力于影响的政策领域等。该系统网站上的所有信息，包括利益群体和欧盟机构接触需要遵守的行为准则均向公众公开。网站还设置了举报通道，方便公共监督或诉求表达。
虽然注册是自愿进行的，但只有注册的游说团体才有资格获得进入欧洲议会大楼的通行卡。欧盟委员会成员一般也不出席未注册机构组织的活动。也只有注册方才有机会被邀请在欧盟委员会成员或欧洲议会议员组织的公开听证会中发表讲话。诸多限制增加了参与方的公开注册的积极性。欧盟委员会方面，从2014年开始，所有高级别官员需要在委员会官网公开所有会议日志，由此一来，利益代表方和欧盟委员会官员间的正式会面信息，包括会议地点，参会成员，议程都变成了公开信息。
基于欧盟的透明注册系统，进行公开信息注册是中国企业有机会参与欧盟公共政策咨询的第一步，更进一步，遵守透明注册系统的行为准则是中国企业得以被正式纳入该体系的基本前提。
- 结合自身需求，选择合适的参与方式和投入水平
截至2023年3月14日，欧盟透明注册系统共有注册机构或代表12，094家，其中公司或商贸协会占到一半以上，其次为非政府组织（NGO），占比超过四分之一，再其次分别为智库、学术机构、咨询公司、律所、权威机构（政府所属机构）、以及宗教组织。
作为最主要的参与方，企业和商贸协会不同程度地投入了人员和资金，以期影响欧盟的政策决策过程。平均来看，2020年企业和商贸协会类机构平均投入全职工作人员1.6人，年资金支出下限平均值约为14.38万欧元。但各个机构支出分布的方差很大，不乏只注册没有投入的机构，投入最多的欧洲化学工业协会年支出在1000万欧元以上。除欧盟成员国机构外，投入规模最大的是三家美国公司，分别为谷歌、微软和脸书，2020年投入分别在575、525、和425万欧元以上。
一般来讲，投入更多的人力和财力，可以帮助企业创造更多的影响力。但透明注册系统披露的投入数据，并不能完全代表企业的真实投入情况，因而很难基于此建立起投入和影响力之间的因果关系。当然，也有相当多的企业选择不直接参与游说活动，而是选择通过资助商贸协会，或雇佣专业游说服务机构代为参与。例如，中国驻欧盟商会就成为很多中国企业利益的代表，致力于参与到欧盟公共政策的讨论和协商中。
中国企业可以结合自身需要，以及财力和人力，选择合适的参与方式。有实力的且致力于国际化发展的大企业可以选择在布鲁塞尔设立办公室雇佣全职游说人员，参与到欧盟常规公共咨询活动中。其他企业可以选择雇佣专业游说服务机构，或者通过商贸协会参与其中。
- 目标长远，务实共赢
完成透明注册系统的注册只是完成了参与欧盟公共政策咨询的第一步，获得欧盟委员会不同级别成员正式或非正式的会晤机会，才能真正将企业的诉求传递给欧盟委员会。对于一万多家注册机构来说，获得和欧盟委员会成员面对面的会议机会是稀缺资源。虽然获得会议次数多不能保证一定有成效，但却是产生影响力的重要前提条件。自2014年12月，截至2021年3月的约六年间，所有注册机构平均每家累计参会2.4次。从获得会议机会的数量分布上看，有8140家注册机构（占所有注册机构数量的66%），从来没有参会记录，约13%的机构仅参加过一次会议，仅有8%的机构获得了6次以上的会议机会（平均每年一次）。获得会议次数最多的欧洲商业联合会（The Confederation of European Business，简称BusinessEurope），累计参会次数为278次，平均每个月3.7次。获得会议次数第二多的是谷歌，累计为249次，平均每月约为3.3次。此外，空客和微软等欧美大型企业获得的参会数量也通常名列前茅。
很多相关研究关注哪些因素可以帮助企业获得更多的游说机会，除了企业的人力和财力投入外，以下几个方面被认为有较为显著的影响：
（1）欧盟政策重点和优先事项。对于优先事项领域的企业，获得公共咨询召询的概率和频次都倾向于更高。
（2）公平原则，在透明体系下，欧盟委员会在选择接触机构或企业时，可能会考虑不同规模、不同类型的机构，以及不同成员国间的机会公平。
（3）有利于专业信息的获取。如果某些机构可以为委员会决策提供更多技术性信息，委员会成员，特别是技术官僚可能会倾向于更多向这些机构做决策咨询。
（4）经验积累和政治资源。一万多家企业从事欧盟游说活动的时间有长有短，因而积累起来的经验和政治资源存在差异。注册机构从注册的第一天开始计算，平均参与游说活动的时间为4.3年，最短的不到一个月，最长的超过12年。一般来讲，参与欧盟游说活动的时间越长，经验越丰富，积累起的政治资源也越多。此外，政治资源很大程度上还取决于机构的投入和策略，有观察发现一些有实力的大企业通常会选择雇佣欧盟的退休工作人员，或者欧洲议会前议员来代表企业，通过这些人员的政治资本和人脉网络，获得更好的游说机会。
总体看来，欧盟委员会看重同公共利益群体的共赢。企业应当秉承专业、务实的原则，更多从技术性、专业性信息的互通共享出发，争取和欧盟委员会的会晤机会，并有策略性地将企业的诉求转达给欧盟委员会官员。
结语：重在参与，为中欧商贸关系良性发展献力
欧盟政策制定的过程是多元利益主体协商的过程，因而，事前的公共咨询，集体协商、谈判、或辩论通常是公共政策制定不可缺少的。尽管这一过程往往导致欧盟在出台一项政策时耗时长达数年，但也尽可能规避了一些公共政策风险，维系了欧盟统一市场的稳定发展。
当前中欧关系正处于历史的关键节点，推动双方经贸关系发展是帮助中欧双方跨越挑战、实现共同发展，并维护世界稳定、繁荣的关键。中欧双方彼此互为核心贸易伙伴，欧盟市场是中国企业走向国际化的重要舞台，而欧盟委员会为企业参与公共政策决策提供了公开、制度化的渠道，这种情况下，中国企业理应充分利用并积极参与其中。
参与欧盟公共政策咨询的过程，也是企业获取更多欧盟政策动向和信息的过程，将有助于企业更好地决策以应对未来的不确定性。同时，也可以为欧盟委员会创造更多了解中国企业的机会。所谓“积羽沉舟，群轻折轴”，相信中国企业的积极参与，将帮助中欧双方跨越鸿沟，迈入互惠互利、良性发展的新阶段。
来源：第一财经
作者：裘菊，中欧陆家嘴国际金融研究院研究员、博士
