一、我国公共租赁住房的内涵及发展意义

2009年政府工作报告中，“公共租赁住房”首次出现在公众视野。2010年6月,住建部、发改委、财政部、国土局、国税局、中国人民银行、银监会七部委联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号），将公共租赁住房提升到新的高度。自此以后，公共租赁住房逐渐成为我国城镇住房保障体系的重要组成部分。2013年，住建部、财政部、发改委公布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》,从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，统称为公共租赁住房。

根据我国公共租赁住房的发展、演变及覆盖人群等实际情况，可以将公共租赁住房的内涵概括为：由政府主导、主要面向城镇中等以下收入且存在住房困难的群体、以租赁为主要形式而不以盈利为目的、具有明显准公共物品性质的特殊的住房产品。

积极发展公共租赁住房，对于建立房地产调控长效机制，落实“房子是用来住的、不是用来炒的”，促进房地产市场平稳健康发展，推进城镇化建设，增强城市人才活力，缩小贫富差距，维护社会稳定，都具有重要意义。

二、我国公共租赁住房现状及主要问题

（一）公共租赁住房覆盖率较低

“十二五”规划要求新增公共租赁住房不低于1550万户，保障房的保障率达到20%，且租赁住房主导保障供应体系。国家行政学院马秀莲教授《中国公租房建设和发展现状》报告中的数据显示，2011-2013年国家统筹建设公共租赁住房1057万套，完成国家“十二五”期间公共租赁住房保障计划的64.5%。2014-2015年未有公开数据，但根据全国公共财政对公共租赁住房的支出，2014和2015年连续下降，因此其余35.5%的保障目标未必完成。即使完成了全部计划，保障人口占城镇常住居民人口的比重也仅为6.2%，而户籍居民人口的保障比例更为3.4%。在如此低的覆盖率下，公共租赁住房很难成为主导。

（二）公共租赁住房用地供应量较小，分布不均衡

从土地实际供应看（由于近年数据不完整，仅以2012年数据为例），2012年，全国居住类土地实际供应11.4亿公顷，其中公共租赁住房用地1.2亿公顷（含棚户区改造中廉租房的801公顷），公共租赁住房用地仅占全国居住类用地的10.5%。公共租赁住房实际供应的区域分布与常住人口增长的分布也不匹配。2012年，公共租赁住房用地供应居前三位的省份为新疆、安徽和云南，三省公共租赁住房的供应量超过全国的30%；而这三省常住人口的流入仅占全国新增常住人口的9.64%。常住人口流入较多的区域，如广东、北京、天津、上海等，公共租赁住房土地供应面积却相对较少。

（三）公共租赁住房未能充分发挥稳定房地产市场的作用

公共租赁住房发展较好的城市，房地产市场一般也较平稳。重庆市“十二五”期间推出的公共租赁住房能覆盖新增常住人口的59.18%，同期重庆商品房价格仅上涨2.77%。而天津“十二五”期间公共租赁住房仅覆盖新增常住人口的19.53%，同期商品房价格涨幅达到了23.56%。

（四）资金来源是公共租赁住房发展的主要难点

一是财政对公共租赁住房的支持力度呈下降趋势。全国公共财政支出中，对公共租赁住房（公共租赁和廉租房加总）的支出从2011年的1485亿元，逐年下降到2015年的759亿元。二是民间资本参与较少，仍以政府投资为主。数据显示，截至2013年，1349万套新建的租赁性保障房中，政府投资1058万套，占78.7%；国企投资88万套，占6.5%；事业单位投资20万套，占1.5%；民间投资179万套，占13.3%。

三、国外公共租赁住房经验借鉴

（一）建立公共租赁保障住房法律体系

纵观世界上公共租赁住房或者其他形式的保障性住房做得比较好的国家，都以完善的法律为基础。如德国法律明确了联邦政府和地方政府在保障房建设中的职责分工，同时还制定了金融、税收等政策法规。每项保障住房政策的出台都有相应的配套法律法规，这些都促成德国成为世界保障住房做得最好的国家之一。

（二）侧重供给，提高覆盖率，制定保障住房长期建设计划

据相关统计，新加坡超过80%的人口住在政府建的组屋（类似于中国的经济适用房）里面；德国二战后建设的公共租赁住房能够覆盖全国人口的37%。制定长期公共租赁保障住房计划，以充足的供给为基础，形成一定的社会覆盖率，才能真正实现保障住房的效果。

（三）通过政策扶持、金融市场创新，鼓励租赁市场的发展

公共租赁住房发展较好的国家一般都有政策的扶持，如德国政府向开发商提供无息或者低息贷款，鼓励其参与公共租赁住房建设。对于低收入家庭则给予租房补贴。有些国家的租房补贴还辅之以相应的金融创新，如美国对低收入家庭租金补贴前后用过四种方式：砖头补贴、房东补贴、住房券和现金补贴。住房券可用来支付市场租金超过中低收入家庭收入30%的租金。住房券补贴能够将中低收入人群分散到城市其他社区中，同时也减少了政府的实际投入。

（四）建立科学完善的准入和退出机制

公共租赁保障住房做得比较好的国家一般都建立科学完善的保障对象准入机制和退出机制，以保证政策的公平和持续。如德国和日本都明确住房困难家庭的标准，入住者收入一旦超过该标准就要退出保障房体系，否则就得支付市场租金、甚至负法律责任。

四、发展公共租赁住房的几点建议

（一）建立公共租赁住房法律保障体系

要以法律形式，明确公共租赁住房的保障方式、保障对象、保障标准、分配程序、监督及管理，尤其要突出政府的责任和义务，将公共租赁住房建设这一重大的民生需求纳入对地方政府的考核体系中。

（二）制定公共租赁住房中长期发展规划

从国际经验看，保障住房做得比较好的国家一般都制定中长期的发展计划。我们要明确公共租赁住房（保障性住房）市场的定位和发展要求，侧重从供给面完善公共租赁住房市场。

1. 加大对公共租赁住房的财政支持，同时拓宽资金来源，积极引导社会资金参与公共租赁住房建设。

2. 适当增加公共租赁住房的土地供应。

3. 根据差异化的需求，设计公共租赁住房，避免因入住率低造成公共租赁住房使用效率低下和资源浪费的现象。

（三）构建公共租赁住房全流程信息管理体系

1. 建立统一的信息平台，包括规划、建设、分配及后期维护的完整信息系统，实现统一管理。

2. 建立全面、持续的个人住房、收入及家庭状况等信息的管理系统和诚信档案，实现公共租赁住房动态管理。

（四）发展公共租赁住房金融保障体系

从国际经验看，发达国家保障性住房的资金主要来自金融机构和民间。我国也要逐步从依靠政府向政府和市场“两条腿走路”转变，改善资金来源和资金使用状况。

1. 对参与公共租赁住房建设的企业给予较低成本的信贷资金支持，解决其融资问题。

2. 对中低收入家庭提供租房补贴以及优惠的低息住房贷款。

3. 发展相关的住房金融产品，鼓励社会资本参与公共租赁住房建设。

（五）加强预期管理和舆论引导

目前我国处于公共租赁住房发展的初期阶段，应遵循“循序渐进、逐步推进”的原则，也要注重预期管理和舆论引导。

1. 增强公共租赁住房市场信息的公开、透明、充分和持续，避免信息片面造成市场的误解。

2. 积极引导正确的租赁住房消费观。我国是世界上首次购房年龄最年轻的国家，这并不符合我国当前的经济社会发展水平。目前，租房消费模式并没有得到普遍认可，大部分年轻人仍然倾向于买房。要通过多种渠道，积极推广租赁住房的消费观。

作者：盛松成，中国人民银行参事、中欧国际工商学院兼职教授；宋红卫，同策房产咨询股份有限公司研究员。