2018年中央一号文件提出：探索宅基地“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权。中央农办主任韩俊随后给出了具体的执行思路：使农民闲置住房成为发展乡村旅游、养老等产业的有效载体。宅基地建设养老社区，有望形成土地制度改革和养老健康业态重塑的交汇点。对于旨在成为养老保障第三支柱的商业保险公司而言，应从战略高度洞察中央一号文件为保险创造的发展契机，加强政策研读和前瞻布局，破解土地对保险养老社区投资建设的瓶颈制约。
一、土地对保险养老社区建设的制约
尽管以往宏观层面养老产业的利好政策不断推出，但操作层面保险资金建设养老社区仍面临诸多困难，尤其以土地的制约最为突出。概括来讲，土地是养老社区开发最前端的基础资源，营利性养老用地成本过高不仅会直接拉升养老社区的整体成本，进而制约保险公司的投资策略选择（轻资产协同不够、重资产推高投入体量）、确定盈利模式（拉长回报周期、降低收益水平），而且会传导到产品服务的供给端，导致养老社区供应不足或者收费较高限制受众群体，不利于实体养老社区带动保险产品销售的协同实现。结合现实情况来看，“拿地难”、“拿地贵”的高土地成本负担正是当前险资参与养老社区建设面临的首要挑战。
“拿地难”体现在三个方面：
1.老龄化严峻的地区多用地指标紧张。“六普”数据显示，中国老龄化的区域差异呈现“东高西低”的态势，与经济的区域空间差异、发展阶段等基本吻合。上海、江苏等东部沿海地区同样也是国内老龄化形势最为严峻的区域，其中上海已进入老龄人口占比超30%的深度老龄化阶段，江苏省2016年老年人口数量全国第三。同养老用地日益增大的社会需求相比，东部地区普遍城市建设用地指标稀缺，新增建设用地额度紧张，尤其在中心城区，加速的老龄化进程与稀缺的土地资源之间的矛盾十分突出，养老社区在城市年度土地利用规划中获取用地指标难度较大。
2.地方政府为养老社区主动供地意愿有限。地方政府是土地一级市场的垄断供应者，更是土地价格攀升的直接受益者，通过国有建设用地出让获取的土地收益甚至成为很多地方政府的“第二财政”。在地方财政收入增速普遍放缓的大背景下，非营利性养老用地以划拨的供应方式为主，政府无法获得土地出让金；营利性养老用地以租赁、出让等有偿方式获得土地，政府若基于项目的社会公益性提供土地优惠政策时，一方面需要从自身可获取的土地财政中“割肉让利”，另一方面还要提防开发商以养老之名、行卖房之实的土地增值收益套利。因此在具体操作时，如果一块地可以选择按照市场价格高价出让，地方政府一般不会优先考虑为养老项目大幅降价出让。
3.用地性质不明晰制约供地计划。尽管2014年国土资源部的《养老服务设施用地指导意见》在国家层面提出养老用地要纳入供应计划、单列用地指标，但是直到2017年11月出台的《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）中，仍缺乏符合养老土地用途的专项分类，导致大部分城市政府无法将营利性养老设施用地单独列入供地计划。旨在获取养老社区用地的企业往返于国土、规划、发改、民政等多个相关部门，也很难获得符合用地性质的政策界定支持，只能通过居住用地配套设施、医疗卫生用地等办法曲线拿地，很大程度上限制了建设综合性养老社区的供地来源。
“拿地贵”体现在两个方面：
1.市场化拿地方式推高绝对地价。在养老用地本就供小于求的前提下，保险机构投资养老项目大多只能通过市场化的招拍挂方式获取土地，然而“拍卖”或“挂牌”遵循价高者得的原则，往往会推高土地价格，增加企业拿地成本；“招标”方式尽管采取综合评标而不是直接竞价，但保险机构需承担较多公益性养老配套设施建设，如医院、健身场所、绿地等，考虑到老年人对公共活动空间需求较大（以台湾为例，养老社区公共空间占35%-40%），非营利配套部分的投入也会叠加计入土地及建安成本，从而导致真实的用地成本仍然较高。
2.土地使用年限差异抬高相对地价。养老社区需要长期持有经营，但是正如上文所指出，由于缺乏养老用地的专项分类，不同保险机构获取的土地用途来源广泛，如新华家园养老住区（延庆）规划用途为医疗卫生用地[1]，泰康之家蜀园（成都）土地性质为商业用地，而医疗卫生（50年）、商业用地（40年）的土地使用年限普遍低于居住用地（70年），并且年限到期后能否续约在法律上尚未明确。相对于养老社区长期持有的需求，“缩水”的土地使用年限一方面导致保险机构构建完善养老产业链闭环时间更为紧迫，另一方面导致摊销到每一年的土地成本更高。
随着土地价格的上涨，土地成本占整个项目开发投资的比重不断提高并传递到整体建设成本中，而考虑到养老社区的适老化设计，配套建设也比普通地产资金投入要更高，这些因素叠加起来导致保险机构投资养老社区成本普遍居高不下。根据中国保监会公布的数据，截至2017年6月底全国共有8家保险机构投资的29个养老社区项目、超4万个床位，占地面积1200万平方米，按计划投资总金额678.2亿元计算出养老社区平均成本为5652元/平方米，每个床位的平均资金投入达169万元。
二、中央一号文件为养老社区建设带来新契机
2018年中央一号文件的宅基地改革为解决上述难题提供了新思路：探索用宅基地开发保险养老社区的可能性。文件明确提出适度放活宅基地和农民房屋使用权，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。韩俊主任强调“这项改革不是让城里人到农村买房置地，而是吸引资金、技术、人才等要素流向农村，使农民闲置住房成为发展乡村旅游、养老、文化、教育等产业的有效载体”。如果能够依法合规推动城市近郊周边的宅基地进入养老用地范围，既能为保险机构缓解土地瓶颈提供一条全新的可行路径，又能创造性地将国家对养老服务用地的支持政策落到实处。
宅基地建设保险养老社区有望从两方面化解“拿地难”：
1.创造养老用地的增量供给：当前农村居民点空闲和闲置用地面积多达约3000万亩，且从未纳入养老服务机构用地范围中。中国社科院农村发展研究所《中国农村发展报告（2017）》指出：2000年-2011年，在全国农村人口减少1.33亿人的情况下，农村居民点用地反而增加了3045万亩，相当于现有城镇用地规模的1／4。每年因农村人口转移，新增农村闲置住房5.94亿平方米。如能盘活这些巨额的土地资源，甚至仅仅是城市近郊的宅基地，就有望为保险机构建设养老社区提供可观的增量用地。
2.设立定向供地的门槛：正如政策解读所强调的，宅基地改革不是面向城镇居民下乡买房置业所用，而是让闲置农房成为乡村振兴的产业载体。以养老为代表的业态正是政策着重提出并支持的供地方向，而以城市居民住宅和房地产开发为目的土地用途则将被严格排除在宅基地的土地利用规划和用途管制之外。较高的门槛设定将不合格的竞争者挡在宅基地市场门外，而向旨在长期持有经营的养老业态等敞开大门，这种差异化的供地模式可以有效防止恶性竞争和无为占地，增加对保险养老社区供地的体制性保障。
宅基地建设保险养老社区也可从两方面化解“拿地贵”：
1.土地开发模式改变可降低成本：相较于以往险企建设养老社区拿地多通过按招拍挂模式拿到“熟地”并按市场价值支付的二级市场模式，如果未来宅基地供应的交易方从政府转为村集体组织，在完成村社法定程序和政府批准办理用地手续后，险企可以参与到一级市场的土地开发中，在这种开发模式下执行的成本加成模式——按照总建设成本的一定比例作为核定经营利润支付给一级开发商（一般是8%），比起在二级市场拿地，在中间环节可节省大量资金从而降低土地获取成本。
2.放开前端，统筹议价空间增大：与国有建设用地统一纳入市县国土资源管理部门、与用地者履行公开市场化出让程序相比，宅基地三权分置中利益主体更为多元分散，相似区位条件的不同村社集体的农民有可能存在差异化的关切诉求，保险机构可与代表农民宅基地权利的村社代表直接谈判，在符合乡镇规划的前提下，依法自行约定如土地入股、村民优先入住、培训农民就地转化为养老从业人员等多种方式，公平合理获取养老用地的更大议价权，既能降低开发建设养老社区的成本，又能统筹兼顾解决村民的养老问题，实现乡村经济与保险机构建设养老社区的互惠互利。
三、保险公司应如何把握契机破题养老社区建设
第一，加强政策解读和监管沟通，明确可操作边界。把握宅基地“三权分置”改革带来的红利是一项系统工程，对系列相关政策的融会贯通是当务之急：包括城乡土地利用、城市规划、养老服务业发展、保险投资不动产政策、养老社区建设规划标准、医疗卫生配套支持政策等要有全盘掌控和充分解读，对于已有政策明确规定的坚决做到依法依规执行，“不踏线”、“不打擦边球”；对于政策允许和鼓励探索改革的则加强和监管部门沟通，在宅基地三权分置与保险养老社区的土地获取、规划建设、长期运营环节中找到适当的对接模式和操作边界，探索在法理和实践中都可行的养老社区建设新路径。
第二，提前摸底宅基地现状，统筹养老社区布局。为了将城市养老需求与周围农村宅基地供给连接起来，除了在战略层面对政策深入系统的把握外，还需要在战术层面对宅基地的供应分布、确权进度等微观环节进行充分摸底调查，如当地养老用地需求和闲置宅基地能否在空间上匹配？热点区域近郊或城中村的宅基地土地确权是否已经完成？农民对宅基地流转的利益诉求主要集中在哪些方面？只有做好前期的调研储备，才能有的放矢展开前瞻性统筹布局，一旦政策突破的条件成熟，保险机构要敢于抓住探索改革的政策契机，适时跟进先行先试。
第三，测算新模式下养老社区的建设成本，打造普惠养老新局面。以往由于高地价推高投入体量、拉长盈利周期，导致养老社区的入住费用和对接的保险产品价位都居高不下，养老社区成了仅仅面向少数高端客户的俱乐部产品。如果城市周边的宅基地可以被用来建造服务城乡养老设施，建设成本有望下降，进而使保险公司有更大的空间去下调社区入住费用和保险产品费率。届时保险机构需要对新模式下的养老社区建设成本进行全面详实的测算，提供更低的社区入住门槛和更高性价比的养老保险产品，形成覆盖更多中低收入群体的养老社区服务供给，实现普惠养老的新局面。
作者：盛松成系中国人民银行参事、中欧陆家嘴国际金融研究院常务副院长；李鹏为太平洋人寿保险公司发展企划部高级经理。
来源：上海金融观察
